私妓出现于春秋战国时期。《史记·货殖列传》中记载：“赵女郑姬，设形容，鸣琴，揄长袂，蹑利屣，目挑心招，出不远千里，不择老少者，奔富厚也。”又说：“中山地薄人众，犹有沙丘。纣淫地余民，民俗急，仰机利而食。丈夫相聚游戏，悲歌慷慨，起则相随椎剽，休则掘冢作巧奸治，多美物，为倡优女子，则鼓鸣瑟、屣，游媚贵富，入后宫，遍诸侯。”另外《诗经·周南·汉广》曰：“汉有游女，不可求思。”上面资料表明，这些赵女郑姬精于打扮，善于歌舞，兼善媚术，色艺俱佳。为了金钱她们不惜出卖肉体和色相，有时甚至长途跋涉。她们的经营方式主要是上门服务。《诗经》中用“游女”一词，将当时私妓的经营特点非常贴切地说明了。
营妓(也称“军妓”)的最初形式在这一时期已经开始出现。据《越绝书》、《吴越春秋》等书记载，公元前470年前后，“越王勾践输有过寡妇于山上，使士之忧思者游之，以娱其意”。越王勾践为了解决士气低落的问题，让“有过寡妇”为军中“忧思者”提供性服务，这就是典型的“营妓”。尽管当时越王勾践让“有过寡妇”为军士提供性服务，可能是一种应急措施，并没有形成一种制度，但它一直被看作是中国营妓制度的雏形。
但是，真正的国家经营娼妓业，却是由管仲开创的。
管仲，名夷吾，初与友人鲍叔牙经商为生。后来“鲍叔牙事齐公子小白，管仲事公子纠。及小白立为桓公，公子纠死”，管仲被囚，鲍叔牙“遂进管仲”，“力陈管仲之贤，桓公于是任管仲为相”。(《史记·管晏世家》)管仲在任期间，竭力协助齐桓公治理国家，实行了一系列改革。重新划分行政区域，整顿吏治，严肃军队纪律，利用官府力量发展盐铁业，促进生产，统一管理货币，调整物价，通过“尊王攘夷”，控制各诸侯国内政，抵御周边少数民族进军中原。通过这些改革方案，齐桓公成为春秋时期的第一个霸主。
管仲在位时不但推行一系列改革措施，还设置“女闾”。所谓“女闾”，就是妓院。也就是说，管仲是是第一个设置官方妓院的人。管仲于公元前685年被封为“卿”，死于公元前645年，因此设“女闾”制应该是在公元前685年至公元前645年之间。这比梭伦创立雅典国家妓院(公元前594年)至少还要早50年以上。因此有人说管仲是“世界官妓之父”。
当时妓女数量还是比较多的，如管仲设女闾300，据《周礼》中说“五家为比”，“五比为闾”，一闾是25家，总数当为7500家，若设700，就有1。75万家之多。
“女闾”制开了国家经营娼妓业的先河。作为政治家管仲，其实行“女闾”制，目的有四：一是为了增加国家收入。清代褚人在《坚瓠续集》卷一记载：“管子治齐，置女闾七百，征其夜合之资，以充国用，此即教坊花粉钱之始也。”二是为了缓解及调和社会矛盾。三是招揽游士，网罗人才。当时诸侯争雄，齐桓公为了能够称霸天下，借助美女来招引人才。四是供齐桓公淫乐。齐桓公是一个好色之徒，这在文献中有所记载：“好内，多内宠，如夫人者六人。”他好色无度，喜欢寻求刺激。但管仲设立妓院，最重要的目的是为了从中收税以作军费。
管仲设立市妓和妓院，对后世中国公共制度产生了非常深远的影响。在他的影响下，春秋各国纷纷效仿，后世的封建统治者也从此让娼妓制度获得合法地位，这恐怕是作为春秋时期的大政治家、思想家的管子始料未及的吧！我们完全可以想像，当时的妓院肯定不像日后那样畏首畏尾，而是在管仲丞相的庇护之下，光明正大地经营。所以娼妓们当然要奉管仲为“保护神”了，这一习惯也延续到了后世。